Ambtenaar en Politiek
Douwe Jan Elzinga
Het vak van beleidsambtenaar wordt zwaar onderschat.
Er zijn in ons land veel ambtenaren. Of er te veel ambtenaren zijn, kan niet zo maar worden vastgesteld, want het antwoord op die vraag is afhankelijk van de soort van ambtenaren waarover men spreekt. Hoogleraren zijn ook ambtenaar en daarvan zijn er in ieder geval veel te veel. De huidige neiging om personen die in een andere maatschappelijke sector zich verdienstelijk hebben gemaakt te voorzien van een hoogleraarsbaret om hen een middagje per maand improviserend te laten vertellen over hun maatschappelijke ervaringen, wordt in toenemende mate een universitaire uitwas. Het hooglerarencorps kan dan ook met het grootste gemak met tientallen procenten worden gereduceerd, en dan vooral in de sfeer van de bijzondere hoogleraren. Ambtenaren zijn er in allerlei soorten en maten. Er zijn veel vooroordelen en grappen over ambtenaren, waarvan vele zijn gerelateerd aan een beeld van overbodigheid, traagheid en luiheid. Waarom kijkt een ambtenaar ’s ochtends niet door het raam naar buiten? Dat is omdat hij dan ’s middags niets meer te doen heeft. Etc. etc.
In deze bijdrage wordt bijzondere aandacht gevraagd voor de beleidsambtenaar. Het algemene kenmerk van een beleidsambtenaar is dat deze zijn of haar werk verricht voor een bestuurlijke of politieke autoriteit. Een nog meer specifieke categorie beleidsambtenaren wordt gevormd door de ambtenaren die werken in een sterk gepolitiseerde context. Dat zijn de beleidsambtenaren die werken voor bewindslieden op het nationale niveau of voor wethouders en gedeputeerden op het lokale en het provinciale vlak en waarbij er tevens raakvlak is met functioneren van volksvertegenwoordigingen. Van deze beleidsambtenaren wordt veel gevraagd, zij oefenen een bijzonder vak uit, dit vak wordt in de regel zwaar onderschat, met deze categorie ambtenaren moet zuinig worden omgegaan en wat betreft de vorming en scholing van deze ambtenaren kan nog veel worden verbeterd. De meeste beleidsambtenaren krijgen op enig moment te maken met politieke beslissingen die moeten worden voorbereid en uitgevoerd.
In de ouderwetse opvatting zijn ambtenaren daarbij volledig volgend ten opzichte van volksvertegenwoordigers en bestuurders. De moderne beleidsambtenaar neemt een dergelijke volgzaamheid niet per se meer als uitgangspunt en is van oordeel dat – vooral op basis van hun deskundigheid – er ook uitdrukkelijk een eigen verantwoordelijkheid moet zijn. Dat is een gezonde en moderne opvatting die past bij de beleidsambtenaar anno 2010. Een dergelijk uitgangspunt kan echter wel tot spanningen leiden. Wat te doen als de ‘politieke bazen’ vanuit het perspectief van deskundigheid onverstandige beslissingen nemen of dreigen te nemen? Wat moet de houding zijn indien ambtenaren door politici en bestuurders tegen elkaar worden uitgespeeld en bijvoorbeeld worden gebruikt voor een politieke strategie? Wat te doen als ambtenaren lucht krijgen van zaken die niet door de beugel kunnen of in strijd zijn met wet en regelgeving?
De moderne beleidambtenaar wordt met regelmaat geconfronteerd met dergelijke dilemma’s en voor het oplossen van dergelijke vraagstukken zijn in de praktijk niet op alle punten pasklare antwoorden voorhanden. En dat is ook niet zo erg. Veel belangrijker is dat bij beleidsambtenaren het bewustzijn aanwezig is dat dergelijke dilemma’s en spanningen zich voor kunnen doen. Het vereist langjarige ambtelijke ervaring, inpassing in de ambtelijke cultuur van de organisatie, een sfeer van openheid en transparantie waarin kan worden bezien hoe met dergelijke problemen moet worden omgegaan en vooral kennis en inzicht in het functioneren van het betreffende politieke en bestuurlijke stelsel. Het is vooral ook om die reden dat de mutatiedrift ten aanzien van beleidsambtenaren sterk moet worden begrensd. Te grote mutaties, de vorming van grote en weinig gespecialiseerde bestuursdiensten voeren tot een aanzienlijke verlies van ambtelijke expertise en ervaring. Om de beleidsambtenaar bij de tijd en actief te houden kunnen wisselingen van posities stimulerend werken, maar bij te veel mutaties wordt te weinig recht gedaan aan het belang van ervaring en aan de geleidelijke ontwikkeling van een goede politieke en bestuurlijke antenne.
Ook binnen de ambtelijke apparaten is er nog veel te weinig aandacht voor dit cruciale aspect. Iedere beginnende beleidsambtenaar zou een oudere collega als patroon moeten krijgen, waarbij er wordt gezorgd voor kennisoverdracht en overdracht van ervaring in de sfeer van omgangscultuur en afspraken. Alle nieuw binnenkomende beleidsambtenaren zouden verplicht moeten worden getraind op de ‘ins’ en ‘outs’ van het politiek-bestuurlijke stelsel. In Frankrijk en Engeland heeft de beleidsambtenaar, vanwege de bijzonderheden van het vak, dan ook een bijzondere status. In de prestigieuze opleiding van de Franse ‘École Nationale d’Administration’ komt dit tot uitdrukking, terwijl ook de universiteiten van Oxford en Cambridge in Engeland hofleverancier zijn voor de hogere ambtelijke echelons. Bij dat alles steekt Nederland heel magertjes af. Bij iedere bezuinigingsronde wordt vooral ook gekeken naar de beleidsambtenaren, niet in de laatste plaats omdat zij veelal worden geassocieerd met regelzucht en bureaucratie. Er zijn echter veel redenen om zuinig om te gaan met ervaren en politiek-bestuurlijk door de wol geverfde beleidsambtenaren, omdat zonder hun inzet het politieke bestuur niet goed kan functioneren. Waarvan acte!
D.J. (Douwe Jan) Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen
Oei