De ambtenaar als kop van Jut – Hoe professioneel inspelen op politieke aanvallen?
Mirko Noordegraaf
De ambtenaar heeft het zwaar. Niet alleen in alledaagse zin – met veel vergaderingen, moeilijke dossiers, lastige collega’s en grillige bazen. Nee, vooral in symbolische zin. Ambtenaren zijn een soort nationale kop van Jut geworden. Er hoeft maar iets te gebeuren, of de ambtenaar heef het gedaan. Als professionals beklemd zijn, dan hebben ambtenaren te veel beleid gemaakt. Als er incidenten hebben plaatsgevonden, dan hebben er wel ergens ambtenaren zitten slapen. Als de overheidsuitgaven stijgen, dan zijn er eenvoudigweg te veel ambtenaren.
De oplossing is eenvoudig: minder ambtenaren, die effectiever en efficiënter werken. Vooral in verkiezings- en formatietijden is dat gewild. Politici vinden elkaar in het snijden in en stroomlijnen van ambtelijke apparaten. Eerst grote aantallen ambtenaren eruit, ministeries samenvoegen, dat dan strak politiek aansturen – en de problemen in ons land worden echt aangepakt.
In deze bijdrage wordt deze politieke symboliek kritisch tegen het licht gehouden, en wordt verkend hoe ambtenaren zich te weer kunnen stellen. Hoe kunnen ambtenaren professioneel inspelen op politieke aanvallen?
Symbolische strijd, reële effecten
Op zich genomen zijn symbolische aanvallen niet gelijk problematisch. Blijkbaar dienen politieke statements over ambtenaren om politieke tegenstellingen te neutraliseren. Het lastige is echter dat symbolische aanvallen soms over reële problemen gaan en veel reële effecten hebben. Het gaat over reële problemen omdat er soms echt dingen mis gaan – procedures gaan traag, ambtenaren zijn (te) voorzichtig en risicomijdend, en veel dingen worden dubbel gedaan. Aanvallen hebben bovendien reële effecten omdat het beeld van te veel en te weinig effectieve ambtenaren ambtelijke motivatie, trots, ‘esprit de corps’, en daarmee dossierkennis, loyaliteit en kwaliteit aantast. In de buitenwereld kan het bovendien zo zijn dat mensen de beelden gaan geloven – of dat ze denken, ‘zie je, ik had gelijk over die ambtenaren’. Ook dat tast ambtelijk werk aan; het wordt een self-fulfilling prophecy. Jonge getalenteerde mensen kiezen bijvoorbeeld minder snel voor de overheid.
De vraag is dan niet zo zeer hoe symbolische aanvallen voorkomen kunnen worden. Maar hoe reële effecten van beeldvorming in goede banen kunnen worden geleid en tegelijk reële problemen worden aangepakt. Dat vraagt om professioneel ambtelijk handelen en daarvoor zijn – volgens inzichten rond professionalisering – twee zaken nodig:
- Interne regulering: een gedeeld beroepsbesef, stevige standaarden, overtuigende professionele waarden.
- Extern gezag: een stevige positie, aanzien en status in de buitenwereld, door anderen erkende waarde.
Professioneel tegenwicht
Om tegenwicht te bieden zullen ambtenaren ten eerste blijvend moeten werken aan hun interne beroepsregulering. Dus niet de interne regulering van beleidsprocedures en dergelijke, maar de regulering van het ambtelijke werk als beroepspraktijk. Wanneer ambtelijke domeinen goede mechanismen hebben om het beroep van ambtenaar vorm en inhoud te geven, dan is het makkelijker om reële effecten, bijvoorbeeld in termen van aangetaste ‘esprit de corps’, in goede banen te leiden. Concreet: als er als gevolg van politieke beeldvorming taakstellingen worden opgelegd, hoe kunnen ambtelijke apparaten die oppakken zonder dat ambtelijke organisaties tegen elkaar worden uitgespeeld?
Het vormgeven van beroepsregulering vindt idealiter deels plaats via mechanismen die ín die domeinen bestaan, zoals het SG overleg (SGO). Het gaat ook deels via ondersteunende mechanismen, bijvoorbeeld de ABD, VGS, Academies en opleidingen, die belangrijke vormende en socialiserende functies hebben. Meer inhoudelijk zal daarbij een combinatie gezocht moeten worden van ambtelijke eigenwaarde, en kritische reflectie. Ambtelijk werk moeten beschermd worden, maar tevens moeten inefficiënties en stammenstrijd aangepakt worden.
Ten tweede zal blijvend extern gezag moeten worden ontwikkeld. Ook dat heeft met genoemde mechanismen te maken – SGO, ABD, et cetera – maar de professionele positie zal op specifieke subtiele manieren versterkt moeten worden, ook omdat externe profilering voor ambtenaren precair is. Dat kan allereerst door op de juiste momenten en manieren uit te stralen dat er geleverd wordt. Dat kan soms via beleidssucces; soms via bewezen vertrouwen in beleid en uitvoering; soms via specifieke waarderingen van ambtelijk werk (zoals de verkiezingen van de overheidsmanager van het jaar, of de jonge ambtenaar van het jaar). Positieversteviging kan ook door de juiste coalities te sluiten, met externe partijen en ‘stakeholders’ die vaak eerder als ‘onderwerp van’ beleid en uitvoering worden gezien, dan als medestanders. Coalities tussen het SGO, de ABD, VGS, brancheorganisaties, maar ook adviesorganen en universiteiten kunnen de ambtelijke zaak versterken.
Slot
De literatuur over professionalisering en maakt duidelijk dat het stevig maken van beroepsdomeinen politieke processen impliceert. Niet politiek als in ‘we bepalen dat de pensioensgerechtigde leeftijd omhoog gaat’, maar politiek in de zin van macht en gezag, aanzien en status, winst en verlies. Zelfs als het relatief onzichtbaar moet gebeuren, zullen ambtenaren via politieke mechanismen – socialisatie, vorming, beeldvorming, coalitievorming – posities moeten versterken. Op die manier kunnen ‘neutrale’ ambtenaren samen stelling nemen en werken aan ambtelijk werk.
Prof.dr Mirko Noordegraaf is verbonden aan het departement Bestuurs- & Organisatiewetenschap (USBO) van de Universteit Utrecht. Hij is onder meer lid van Adviesraad van de ABD en lid van de jury van de Overheidsmanager van het jaar
Oei