Zonder schurken geen helden
Martijn van der Steen en Mark van Twist
Hoe knipoogt een ambtenaar? Door af en toe even een oog open te doen… Ambtenarenmoppen zijn van alle tijden en steeds schetsen ze een zelfde beeld. Er is een ambtenaar en die onderneemt activiteiten die weinig opleveren of weinig met werken van doen hebben. Ambtenaren brengen hun werktijd grotendeels slapend door, schuiven papier, overleggen eindeloos en genieten graag op kosten van de gemeenschap van bescheiden luxe, zoals een belegd broodje voor rekening van de baas.
Eveneens van alle tijden, maar in intensiteit en volume steeds heviger, is de kritiek dat ambtenaren het oplossen van ‘de werkelijke problemen’ frustreren. Dan wordt ambtenaren verweten dat ze niet alleen ‘weinig’ doen - of weinig efficiënt te werk gaan - maar dat ze bovendien ook nog eens de verkeerde dingen doen. Ze maken bijvoorbeeld beleid waar burgers last van hebben, of lossen problemen op waar niemand last van heeft. Nieuw is ook dat de kritiek niet alleen van buiten komt, maar dat de kritiek vanuit de publieke dienst zelf komt. Niet alleen de buitenwereld heeft kritiek, ook de politiek en ambtenaren zelf klagen over de kwaliteit van het ambtelijk apparaat en de gebrekkige besteding van publieke middelen. Vaak zelfs nog luidruchtiger.
Iedereen die zoals wij voor of met ambtenaren werkt zal beamen dat de beelden over het algemeen onjuist zijn. Ambtenaren zijn hoogwaardige professionals, die met grote inzet werken aan het oplossen van complexe en klemmende maatschappelijke vraagstukken. De complexiteit en gevoeligheid van de vraagstukken betekent dat ze niet eenvoudig oplosbaar zijn. ‘Snel resultaat’ boeken ambtenaren dan ook weinig, wat niet betekent dat hun inspanningen zonder resultaten blijven. En veel vraagstukken hebben te maken met spanningsvolle waarden, waarbij de baat voor de één juist een last voor de ander is. Het verlagen van de maximumsnelheid op een pas verbrede weg is fijn en goed voor het milieu en de algehele verkeersveiligheid, maar vervelend voor wie er diep in de nacht over rijden moet. Helemaal als er vervolgens ook nog eens effectieve handhaving plaatsvindt en de bonnen binnenstromen. Het nut van de één, gaat ten koste van het ander, vaak ook van iemand anders. Ambtenaren doen het noodgedwongen nooit goed; niet omdat ze het verkeerd doen, maar omdat er voor de problemen die ze moeten aanpakken geen oplossingen bestaan die voor een ieder ‘goed’ uitpakken en tot algehele tevredenheid stemmen.
De beeldvorming over ambtenaren is niet alleen onjuist, maar werkt ook door in de dagelijkse praktijk. . Daar heeft men er last van. Wie wil er nog werken in een organisatie die zo slecht bekend staat? Wat houdt mensen binnen als ze zich op verjaardagen moeten verontschuldigen voor hun vak? Dat zijn belangrijke push en pull effecten op een arbeidsmarkt waar niet alleen uniek talent schaars wordt, maar zelfs de middelmaat steeds meer bevochten moet worden. Hoe krijg je voldoende kennis en capaciteit binnen en hoe houd je die vast? In een dergelijke situatie is de negatieve beeldvorming niet alleen vervelend, maar is die ook niet zonder gevolgen voor het in stand kunnen houden van een voldoende sterke overheidsdienst.
Toch verdient het in deze bundel gevoerde pleidooi voor nieuwe helden relativering. Natuurlijk is het goed als ambtenaren weer worden (h)erkend als de helden van de overheid. Dat is namelijk wat veel ambtenaren ook echt zijn; personen die vanuit een intrinsieke motivatie met grote inzet werken aan de oplossing van problemen die ingrijpend en belangrijk zijn. Dat zijn bijzondere prestaties, die tot op zekere hoogte als heldendaad gezien kunnen worden. Wij zien ambtenaren met regelmaat heldendaden verrichten, in de regel zonder dat ze daarvoor publieke erkenning ontvangen. Sterker nog, onderdeel van hun heldendaad is dat ze de felicitaties aan anderen laten, vaak aan politieke principalen. Ambtenaren houden zwakke bestuurders in de lucht en stellen sterke bestuurders in staat om te gloriëren. Nederland ligt er niet ondanks maar dankzij de inzet van ambtenaren relatief opgeruimd bij.
Dergelijk heldendom kan evenwel alleen bestaan, als ook de andere kant van de medaille erkenning krijgt. Binnen elke overheidsorganisatie lopen óók ambtenaren rond die het predicaat held niet verdienen. Die traag werken, eigen ideeën en belangen aan het ‘dossier’ opdringen of die zich vanuit gemakzucht of ondoordachte eigenwijzigheid verzetten tegen veranderende politieke of maatschappelijke wind. Bijna iedereen is tegenwoordig ‘professional’, maar dat maakt nog niet elk handelen professioneel. Zoals alle moppen bevatten ook de ambtenarengrappen een kern van waarheid die uitnodigt tot reflectie. Misschien is het grootste probleem van ambtenaren wel dat zij zichzelf tot nu toe onvoldoende hebben willen distantiëren van hun onderpresterende collega’s. Om heldendom te verwerven en het beroepsbrede imago te verbeteren, is het nodig om ook de schurken te identificeren. Prestaties erkennen is een deel van het proces, maar ook gebrek aan prestatie moet zichtbaar worden en onderdeel worden van het gesprek.
Tot nu toe gebeurt er op dat tweede element maar weinig. Rechtspositioneel geniet de ambtenaar niet alleen onevenredige maar inmiddels bijna een onredelijke bescherming. Dat anachronistische kader dient geen doel meer. En dat juridische arrangement valt samen met een organisatiecultuur en managementstijl die nog steeds grote moeite heeft om problemen te benoemen en daar stevig op te interveniëren. Deels omdat het juridisch niet kan, maar ook omdat het in de organisatie ‘moeilijk ligt’. Overheidsorganisaties zijn nog te weinig reflexief en houden zwakke prestaties van onprofessionele ambtenaren teveel in stand. En daarmee houden ze het negatieve beeld zelf levend. Het beeld van de ambtenaar klopt niet, maar dat het onbedoeld wordt opgeroepen klopt wel heel goed.
De komende jaren is het daarom cruciaal het beeld van de ambtenaar als professional, met hart voor de publieke zaak en met goede kwalitatieve toerusting, aan te zetten. Dat verdienen ambtenaren. Maar dat loopt slechts ten dele via de weg van de imagoverbetering. Minstens zo belangrijk is het hanteren van de bezem in de eigen organisatie en het op concrete werkvloeren binnen de overheid aanpakken van de ‘schurken’, de ambtenaren die weinig presteren, die eigen inzichten doordrukken, die volharden in politiek inmiddels afgeschreven beleidstheorieën en/of die hun dossier boven het algemeen belang en de integrale afweging plaatsen. Iedereen weet over wie we het hebben. Heldendom kan pas ontstaan als de overheid – en dus ook ambtenaren onderling – zich op een andere manier tot dergelijke schurken gaan verhouden. Zonder schurken geen helden. Bezuinigingen en krimp zijn een prima aanleiding om de (helden)daad bij het woord te voegen.
Martijn van der Steen is co-decaan en adjunct-directeur van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en Mark van Twist is hoogleraar Bestuurskunde en decaan/bestuurder van de NSOB
Oei